Go to content Go to navigation Go to search
lomasm-информационные технологии как связаться с lomasm it creative

Финансовые основы местного самоуправления

Правительство Москвы,
Международный Университет
и Издательский дом
«Банковское дело»

Всероссийская конференция-семинар
«Финансовые основы местного самоуправления»
16-18 апреля 1999 года

Отчет о проведении «круглого стола»
02 апреля 1999 года.

В работе «круглого стола» приняли участие:

Минц Борис Иосифович Начальник управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления
Жадьков Владимир Глебович Заместитель главы Администрации г.Малоярославец
Черников Виталий Алексеевич Руководитель департамента законодательных и нормативных актов Конгресса муниципальных образований РФ
Кротов Николай Иванович Ответственный секретарь Конференции «Финансовые основы местного самоуправления»
Бежаев Олег Георгиевич Заместитель начальника департамента межбюджетных отношений Минфина
Русин Игорь Иванович Вице-президент международного университета

Стенограмма выступления

С приветственным словом к участникам круглого стола и собравшимся журналистам обратился Президент информационного агентства АК&М М.А.Ликанэ.

От имени организаторов круглого стола к присутствующим обратился ответственный секретарь Конференции «Финансовые основы местного самоуправления» Н.И.Кротов, который коротко изложил суть предложенной для обсуждения проблемы. Затем слово было предоставлено Б.И. Минцу – начальнику Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

Минц Б.И.: Я в своем выступлении не хотел бы разбирать отдельные конфликты, которые происходят в той или иной части нашей слабой державы. Я думаю, что это не очень эффективно. Я глубоко поддерживаю тезис Михаила Жванецкого о том, что нужно бороться с сыростью, а не с плесенью. Поэтому я хотел бы немножко поговорить о сырости в данном вопросе и постараюсь, чтобы это было понятно и достаточно интересно.

Главная, на мой взгляд, проблема, о которой многократно повторял Президент в своем послании, заключается в том, что мы, к сожалению, в обществе не даем адекватной оценки местной власти. В большинстве своем доминирует мнение о том, что это некая такая власть, которая занимается чуть ли не колодцами, которая занимается, в лучшем случае, освещением улиц и еще какими-то мелкими делами; и в общем им надо дать какое-то количество денег, чтобы они там затихли вообще и ни к кому больше не приставали.

Мне представляется, что это принципиальная ошибка в осознании роли местного самоуправления. С точки зрения, я бы сказал, двух аспектов: местное самоуправление как система управления государством и как система организации публичной власти в государстве.

Если Вы помните Конституцию, то принципиальная позиция Конституции в том, что местное самоуправление – это система управления государством на основе публичной власти. Публичность всегда предполагает ответственность. Так как местное самоуправление наиболее близко к населению, то оно в этом смысле является первичной властью. И если мы вспомним историю развития системы управления в различных государствах √ та же Германия после великой отечественной войны √ первое, чем она занималась – это реформой местного самоуправления, а потом уже организацией экономической программы страны. Если мы посмотрим на успехи Испании за последние 20 лет, то они сейчас широко празднуют 20-летний юбилей того, что они пересмотрели систему управления государством, стали развивать систему регионального и местного самоуправления. Таких примеров можно привести несчетно. Я уже не говорю о том. что диктатор Пиночет, проводя экономические реформы в верховном управлении государством, укреплял местное самоуправление. Если же мы говорим о либеральном пути развития того или иного государства, то никакого другого способа любой идеологии развития государства невозможно без развития местного самоуправления.

Второй аспект – местное самоуправление является необходимым условием для создания гражданского общества. Именно система местного самоуправления в первую очередь провоцирует создание института гражданского общества, без чего невозможно адекватное восприятие населением, создание социально-психологической обстановки в обществе, ориентированной на демократические и рыночные формирования. Это частная собственность на землю, свобода средств массовой информации, свобода мнения в государстве, ответственность человека за те действия, которые он осуществляет по отношению к обществу.

И третий аспект – это экономические аспекты государства, финансовые основы государства, обеспечение государством тех обязанностей перед населением, которые оно берет на себя в соответствии с Конституцией, в соответствии с законодательством.

На самом деле, мне представляется, что природа всех конфликтов, о которых говорилось выше, лежит, в первую очередь, в области финансово-бюджетных отношений. Во-вторых, конфликты являются следствием неопределенности, неурегулированности межбюджетных отношений внутри регионов, как следствие нарушения системы управления в субъектах федерации и в итоге во всем государстве. И третья причина – неадекватное восприятие населением тех действий, которые осуществляет область. Социологические опросы показывают, что для нестоличного города – для Владимира или Смоленска – восприятие власти населением, это восприятие той местной администрации, которая там находится. Население воспринимает следующим образом – если мэр хороший, если он на самом деле отвечает в представлении населения тем требованиям, которые закладывали люди, голосуя за этого человека, то отношение вообще к системе управления в государстве, во всех органах, значительно лучше, чем в том случае, если мэр плохой. Соответственно, если у мэра нет денег и если в Рубцовске изначально дефицит бюджета 50 процентов, то понятно, что он не может реализовывать те полномочия, которые на него возложены Конституцией. Тем самым он подрывает отношение к власти не только муниципальной и к себе лично, как к выборному лицу местного самоуправления, но и подрывает отношение вообще к власти в принципе.

Мне кажется очень важным осознание того, что адекватные полномочия местного самоуправления и выделение финансовых ресурсов – это не потребность руководителей муниципальных образований, это не их прихоть, как это часто звучит и в прессе, и в устах государственных чиновников. Им и так хорошо будет. Дело совсем не в них. Дело в том, что федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации – это государственные власти, это они принимают эти правила игры. Местные самоуправления не выпускают законов, они выпускают нормативные акты, которые обеспечивают их полномочия по тем или иным конкретным предметам ведения, которые они осуществляют. Между тем на самом деле местные самоуправления обеспечивают 80 процентов ежедневных потребностей населения. Это врач, это учитель, это освещение, это тепло, жилье, транспорт – все то, чем человек каждый день пользуется. Мы прекрасно осознаем, что если в городе будет прекрасно налажена сфера услуг, если улицы будут освещены, если бандитов будут ловить, если школа будет работать нормально, то я Вас уверяю, 99,9 процента социальных проблем, которые сейчас витают в обществе, просто не будет.

Очень многие люди не задумываются о том, что мы сегодня не можем, например, наладить систему сбора налогов из-за того, что у нас очень слабо развита коммуникационная система. Опыт Европы показывает, что собираемость налогов и учет деятельности хозяйственных субъектов резко повысился, когда было введено обслуживание пластиковыми карточками. Да, можно заплатить наличными деньгами, но в этом случае каждый хозяйственный субъект сразу сообщает, если эта сумма превышает 5 тысяч долларов, что некий человек заплатил за это наличными деньгами. Если же он заплатил с карточки, никто ни о чем не говорит, потому что это проходит через банковские счета. То есть получается некий замкнутый круг. Но для того, чтобы это обеспечить, нужно развитие коммуникаций. Потому что каждый деревенский магазин должен иметь соответствующую систему связи, чтобы эта карточка идентифицировалась. Какой процент населения задумывается об этом? Я думаю, 3-5 процентов. А это очень важная проблема для государства. Совершенно очевидно, что этот рейтинг требует затрат, требует инвестиций, требует соответствующих политических решений. Это функция государства. И таких функций, таких задач очень много.

Историки говорят, что революция 1917 года была бы невозможной, если бы в России была развита система местного самоуправления. Потому что когда нарушается общепринятый образ жизни, возникает резкий скачок социального движения в обществе, и, находясь в этом состоянии, человек принимает решения, совершенно противоположные тем решениям, которые он бы принимал, если социальная обстановка была привычной для него. В связи с этим, мне кажется, что самое важное для нас сейчас – это донесение до общества того, что местное самоуправление, организация жизни населения в каждом конкретном населенном пункте – это первичное создание условий для органов управления, которые в соответствии с Конституцией это должны обеспечить.

В чем заключаются экономические аспекты проблемы? Если местные самоуправления финансами не обеспечены, то мы получаем совершенно страшный результат. Понятно, что если субъект федерации имеет дефицит бюджета, то он может провести соответствующую эмиссию, выпустить евробонды, сделать займы в международных финансовых организациях, договориться на уровне межпарламентских отношений. То есть у субъектов Федерации есть некий спектр процедур, которые позволяют каким-то образом бороться. А что делать городу Рубцовску или Малоярославцу? Невозможно использовать эти механизмы, у них такого права, у них нет таких правомочий. Что делать им? А дефицит бюджета давит каждый день. Каждый день нужно платить врачам, учителям, нужно отапливать жилой фонд. Это перманентное состояние, которое давит на каждого руководителя муниципального образования, тем самым давит на сообщество, которое там живет и находится постоянно в полустрессовом состоянии: завтра закончится тепло, газ постоянно пытаются отключить. И тем самым мы создаем вот тот тяжелый фон, который является опорой всех сил, которые, не задумываясь о том, что происходит, спекулируют на пагубности курса, на неразумности действий, на отрицании идеи демократии.

Я еще раз хочу сказать о том, что финансовое обеспечение местного самоуправления – архиважная государственная задача. Потому что государство определяет правила игры. И возможность регламентации этих отношений органами местного самоуправления практически ограничена стопроцентно. Откуда брать деньги? Тот, кто лучше работает – лучше живет. В основном это или средние города, или крупные города, у которых еще есть небольшая прослойка жира. Субъекты здесь можно понять. А больше неоткуда взять. Единственное – это перераспределить финансовые ресурсы и тем самым спровоцировать еще большее количество неплатежей. Потому что, на самом деле, система неплатежей растет не от федерального бюджета, а от муниципального бюджета. Они, в отличие от органов госвласти всех уровней, занимаются хозяйственной деятельностью по Конституции и Федеральному законодательству. И их много, их 13 тысяч субъектов. А здесь 80. И вот эти ручейки неплатежей, которые они провоцируют, цепляются один за другой.

Я хотел Вам сказать только о том, что на самом деле эта проблема не сводится к межличностным отношениям между Черепковым и Наздратенко или еще кем-то, на самом деле это государственная проблема, которая влияет на все аспекты: и на хозяйственных субъектов, и на социально-психологическое состояние населения, на восприятие им того, что происходит, и на мотивацию госорганов, начиная от президента и федерального собрания.

Бежаев О.Г.: Работа над решением этих проблем проводится. Эта проблема не может быть решена на уровне принятия финансового закона. Если мы возьмем разграничение расходных полномочий, то для того, чтобы справедливо провести их разграничение, необходимо принятие законов, которые разграничивали бы предметы ведения в различных сферах деятельности. Если этого нет, то мы тоже не можем подвести под это соответствующие полномочия. Для того, чтобы оценить стоимость этих расходных полномочий, требуется установление обязательных социальных нормативов, социальных стандартов. К сожалению, эта работа затянулась. Самое страшное, что у нас нет налогового законодательства. Налоговое законодательство меняется достаточно часто, и, более того, наша налоговая система очень сложная и не соответствует нашему бюджетному устройству.

Несмотря на все это, работа все-таки проводится. Сегодня уже подготовлен проект разграничения. Я уже говорил, что если мы даже закрепим за органами местной власти все налоги, которые сегодня можно закрепить. Задача нашей рабочей группы – выработать общие параметры механизма выравнивания налоговых поступлений, чтобы требования механизма были едиными по всей Российской Федерации и чтобы это выравнивание отвечало самым главным требованиям: максимальному обеспечению поступлений и заинтересованности органов местного самоуправления в мобилизации доходов на своей территории. От этого выиграют все органы, потому что большинство налогов напрямую связаны с развитием производства. А развитие производства приведет к увеличению поступлений не только не только муниципальных образований, но и все остальные бюджетные системы.

Налоговая система нашей страны устроена так, что мы не можем передать налоги соответствующим уровням власти, не потеряв управляемости этими налогами. Такие предложения есть, чтобы налоги начислять по месту жительства граждан. Но эти предложения в техническом исполнении достаточно сложные. Когда мы рассчитали, какие возможны перетоки из одного города в другой, то они не настолько большие, чтобы пожертвовать управляемостью налогов. То, что я сказал сегодня, касается подоходного налога от заработной платы работающих на данной территории, независимо от того, где они проживают. Большой переток только в Москве и Московской области.

Минц Б.И.: Вопрос Ваш вскрыл, на самом деле, еще ряд проблем. В стране, которая называется Государство Российское, подоходного налога нет. То, что мы называем подоходным налогом – это не подоходный налог. Подоходный налог всегда берется по месту жительства. Второе. Нет налога на недвижимость.

(Стенограмма публикации)